司法改革研究
司法独立与法院组织机构的调整
章武生、吴泽勇
河南大学法学院
一、引 言
关于司法改革的讨论是近年来中国法学界少有的一个热点。无论就参与人员的广泛性还是问题设置的多角度性、理论分析的多层次性等方面，这次讨论都已达到了相当令人瞩目的程度。由于我国的法学和相关学科的发展已能提供一定的批评和建设的资源，加之许多问题本身是明显的，因此，在现行体制的弊端的判断以及改革方向的设定等方面，均达成了一些共识。这些共识的达成是重要的，一般说来，在未被证伪的前提下，它们应成为今后相关研究的理论支点，并为有关的制度建设提供初步的指引。但是，司法改革的讨论发展到今天，似乎已不应局限于引介一些西方的司法理念、原则和制度，或者就事论事地讨论某些具体制度的改革策略了。随着学理讨论和实践探索的推进，进行总体性、全局性的方案设计已经势在必行。首先，学理的引进和吸收已取得一些成就，大致可以为全局性的方案设计提供理论上的支撑；其次，倡导司法改革的话语已从学者的论著走入了党和国家高层领导的讲话、中央的正式文件中，最高法院甚至制定了司法改革的五年纲要，因此进行全局性的变革已具备了舆论和政策的氛围；最后，某些地方司法机关的改革探索已取得一些成果，获得了不少有价值的经验，这些经验和举措应引起重视并在充分论证、通盘考虑的基础上加以修正、推广。最重要的是，司法腐败、司法不公、地方保护主义已发展到了令人震惊的地步，形势的严峻使得局部的、零打碎敲的改革已难以满足公众的期望；况且，由于各种制度之间的关联性，这种“头痛医头、脚痛医脚”的改革事实上也难以取得期待中的效果。因此，在我们看来，对我国的司法改革进行总体性、全局性的方案设计，其可行性和必要性均已相当明显。
在对已有成果——理论的和实践的——进行全面、充分总结的基础上，根据市场经济的需要和我国社会发展趋势，提出一套可望从根本上解决中国司法制度问题的方案，是本文所奢望达到的目标。在中国的特定语境下讨论司法改革，既要分析各种制度本身的合理性和不合理性，还不得不关注以各种形式出现的“中国国情”——比如司法机关、司法人员的现实状况，现行政体的容忍度，国家财政的承受力，公众对改革的接纳度等等，这使得我们在进行改革方案的设计时发觉困难重重。另外，问题本身的多层次、多角度，也增加了总体把握的难度。对此，本文的处理是：一方面绝不回避问题，力图把“理想型”目标与中国不尽人意的现实加以协调，提出不仅合理、而且可行的方案；另一方面，选择了法院机构调整作为讨论的切入点，以此出发，对中国司法制度改革中的大多数问题进行尽可能全面、细致的分析和探讨。
二、司法独立与法院的机构设置
(一) 司法独立问题的提出
改革开放以来，我国人民法院的组织建设得到了迅速的发展，对此，可从法院工作人员数量以及其审结案件数量的变化中清楚地看到。1979年，人民法院有“干警”5.9万人，而1998年达到28万人；1980年人民法院审案856.200件，1998年则达到541万余件。同时，随着国家工作中心的转移和改革开放的推进，法院受理案件在构成上有了重大变化，经济案件和民事案件大幅度上升。1981年10月到1982年9月，各级法院共审理了203.000余件刑事案件，767.300余件民事案件和部分经济合同纠纷案件；而1998年，全国法院受理一审刑事案件共48.2万余件，仅占收案总数的10.36%，受理民事、经济、行政、海事等多类一审案件492.9万余件，占收案总数的89.64%。由此可以看到民事、经济纠纷在人民法院审判工作中份量的增大，表明我国司法工作的重心已逐渐由打击犯罪转移到了民事(经济)纠纷的解决上。1990年10月《行政诉讼法》颁布后，人民法院进一步获得了监督政府行为、约束政府权力的崭新职能。到1997年，全国法院受理的行政案件已达到90577件，比上年上升13.24%。这使我国法院的社会功能进一步拓宽，社会角色进一步转变。
然而，当法院在社会生活中的影响日益显著，地位日益提高的时候，它也正遭到越来越多的批评。“司法不公”、“司法腐败”、“地方保护主义”这样的否定性评价，不仅出现在学者的著作中，出现在平常百姓的闲聊中，而且频频出现于党和国家领导人的讲话、官方正式文件中。这似乎足以说明问题的严重性。随着批评和讨论的深入，人们对上述问题的根源的认识也逐渐超越了“个别法官政治立场不坚定、素质较低”之类似是而非的对人评价而上升到制度的层面。这时，一个过去曾被多次批判的概念——“司法独立”重新回响在人们的耳畔，并且几乎成了关于司法改革的所有期待性话语中的最强音。时至今日，认为司法独立得不到保障乃是造成我国司法制度种种弊端的一个重要原因，这已成为学术界的一个共识。众所周知，在共和国最初三十年的历史中，司法独立的理论一向是批判和抵制的对象。到底是什么原因改变了人们对“司法独立”的评价，使其获得了几乎是“不言自明”的正当性呢?我国现行司法体制，自50年代初期创建，至今已走过40多个春秋。除去各次大的运动中司法机关被严重摧残外，这套司法制度在大多数时候还是行之有效的，也是人民能够接受的。这在某种程度上说明它的存在具有历史合理性；它所包含的原则和制度得到了当时经济、社会、文化条件的支撑；其赖以建立的理念和哲学也是符合当时人民的一般法观念的。基于这样的认识，似乎可以推断：现在人民对司法改革的期待、对司法独立的呼唤，正是因为传统司法制度赖以生存的土壤已发生了变化。这种变化一方面使传统司法体制日益不适应新的形势，将体制自身的弊端暴露无遗；另一方面，也改变了人民对司法机关的期待，并因司法机关不能满足这种期待而进一步增加了不满。对此可从三个方面加以分析：
首先，国家工作中心的转移带来了司法工作任务的转变。从70年代末开始，经济建设逐步取代阶级斗争成为国家工作中心，这使立足于斗争哲学的法律与司法需要作全面的调整。在以阶级斗争为中心的年代，司法的主要任务是打击犯罪、维护社会秩序和巩固人民民主政权，刑事案件通常在法院审理案件总量中占较大比重。而刑事案件中，一些重大犯罪通常被界定为“敌我矛盾”，作为阶级斗争的体现而受到重视。在这种审判权运作的大氛围中，对犯罪人的打击被看作人民民主专政的任务，是不用讲什么司法“中立”的。进而，司法活动中的“群众路线”、“民主集中制”以及党委、行政部门干预司法，也是可以理解的了。但改革开放以来，在法院受理案件中，民事案件和经济案件占了主流。这类案件能否得到及时、公正的处理，反映了人民法院在新时期是否完成了维护经济秩序、服务经济建设的任务。如果仍按传统的社会矛盾两分法，“人民内部矛盾”现在真的占主导地位了。既然同属“人民”的范畴，就应受到尊重，就没有理由区别对待，由此就对司法的公正——尤其是程序的公正提出了要求。而在传统“超职权主义”审判方式下，在法院民主集中制的决策方式下，在地方党委、行政机关可以任意干预司法的制度环境下，人民对程序公正的要求无法得到满足。因此，要求改革审判方式，改革司法制度、实行司法独立事属必然。
其次，法制建设的重心由立法向执法的转移，凸现了司法的重要性。“文化大革命”以后，我国颁布了一系列法律法规，到今天，我国的法律体系已初具规模。虽然对某些具体的法律条文仍存在一些批评，但此时人们的注意力已主要转移到了法律的实施。“有法可依”的目标基本实现，而“有法必依”、“执法必严”、“违法必究”似乎还遥遥无期。于是，司法机关和司法活动成了人们关注的焦点；法律实施中的许多问题也很自然地被归咎于司法机关。但司法机关有自己的难处：许多案件并不是司法机关最后说了算，更不是某个法官说了算，法院没有那么大的权力，怎么能要它承担那么重的责任呢?应该说，这样的辩解是符合事实的，因而是有力的；批评司法机关的人也逐渐认识到，不应要求司法机关去做他们根本无力做到的事。但是，选择了“法治”，也就意味着选择了法律在社会调控体系中的核心地位；为了切实保障法律的实施，就要确立法院的权威地位，赋予其充分的资源来履行其执行法律的使命。所以，进行司法改革、确立司法独立，成了新时期推动我国法制进步的关键环节。
最后，社会价值的多元化、个性化对司法的公正提出了要求。随着改革开放的推进，我国的经济体制逐渐实现了由计划调节向市场调节的转变。这期间，经济主体的责、权、利明晰化，“人们比过去更关心的是个人的利益与自我的实现，抽象的口号不再有过去的感召力”。改革首先带来了利益的分化，利益的分化进一步促进了公民权利意识的觉醒。人们为了“权利”——有时表现为经济利益，有时仅仅出于精神需要，有时甚至仅仅为了尊严，而比以往任何时候都要“斤斤计较”。有了纠纷，更愿意通过诉讼方式解决；诉讼中间，也经常非要弄个“是非清楚”、“黑白分明”才肯罢休。这时候，以法官为中心的审判方式，审判决策中的“黑箱操作”，视当事人为诉讼客体的司法观念，都是权利意识最先觉醒者所无法忍受的。他们对司法活动的期待，不仅包括公正的审判结果，也包括看得见的、公正的审判程序。而裁判中立作为程序公正基本要素的重要意义，事实上是不需要任何理论阐释，仅凭常识就足以感知的。某种程度上可以说，正是这些人，通过他们为维护自身权利而进行的抗争，为“司法改革”、“司法独立”的提出施加了内在驱动力。
如前文所述，民事、经济纠纷条件的增多和行政诉讼的启动带来了法院职能的转变；但正是这两个领域，也最充分地体现出传统司法体制与新的社会条件之间的不协调。这在民事、经济纠纷领域的表现是各种地方保护主义的盛行。自1986年以来，我国一直实行“分灶吃饭”的财政体制，这种体制下，一个企业的发展对其所属行政区域的行政部门意义重大：企业效益好了，地方经济上去了，地方行政领导的政绩也就有所体现。这本身似乎不是个太大的问题，因为从理论上说，地方利益与国家整体利益是一致的，对地方利益的关注只要不违背建立全国统一大市场的改革目标，只要在统一的制度规制下进行，就不但不会损失国家整体利益，反而会促进全国经济在竞争中发展。但在我国现行的司法体制下，由于司法部门在人事、财政上直接受制于地方政府，这种地方利益的追逐就毫无阻碍地进入了司法领域，成了造成破坏法制统一、司法不公的重要根源。在地方利益的驱使下，“争管辖权”、“该受案的拒不受案或拖延受案”、“故意混淆经济纠纷与经济犯罪的界限，保护本地当事人的非法利益”、“滥用强制措施”、“枉法裁判、丧失正义”、“阻挠异地法院的办案和执行”等，作为典型的地方保护主义现象愈演愈烈。对当前司法体制有切身体会的人知道，像下面这起“警察抓法官”的闹剧，绝不是什么不可能发生的“怪事”。
行政诉讼法的颁布，标志着国家在推行法治的道路上迈出了重要的一步。但这一步，却把现行体制下法院的软弱无力暴露得淋漓尽致。对地方政府来说，对行政案件的干涉可能更容易——只要采取不应诉、不答辩、不出庭的“三不”对策就行了，“反正法院不能把我怎么样”。正是由于这种“三不”政策的普遍盛行，偶尔有了一个愿意出庭的行政长官——哪怕只是为了做做样子，就立即成了正面典型，具有了报道、宣传的价值。“米庆甸离开被告座位，笑容满面地来到旁听群众之中，一只只大手向他伸了过来。一位老大爷握着他的手边摇边说：“旧社会是县太爷审状子，如今法官审县长，没想到你真能放下官架子”。米县长笑着说：“民可告官，这是我国行政诉讼法的规定，我当县长不带头守法，那些局长、乡长怎么会愿意来坐被告席呢?有研究表明，在社会变革时期，一个自治的职业化的司法机关可以成为改革中各种矛盾的调节器，起到缓冲社会动荡的作用。但在目前的中国，对法院显然不宜寄以如此的期望。“在政府仍然控制司法活动，而民众仍然把司法机构视为政府的一个部门的地方，强把问题‘纳入法律轨道’的办法并不能起到减轻社会震荡的作用，因为法院实际上不可能真正以‘法律的方式’解决问题”。如果涉及不同地区的民事、经济纠纷案件的执行总是取决于当地政府是否“以大局利益为当”，是否愿意“配合”，那我们当然不能指望有所谓“法律的统一”或者“法律面前人人平等”。如果行政诉讼案件能否顺利审理总是取决于被告是否“愿意”来坐坐被告席，人们显然也不应期待法院能够履行监督政府行为、约束政府权力的神圣职责。这就是目前中国的现实。但是，这样的现实显然是一个对中国未来的发展方向有合理判断的中国人不愿意见到的。市场经济体制的建立和法治国家的政治体制改革目标的确立，已经把中国的法院推到了各种社会矛盾的漩涡之中；第一张多米诺骨牌既然推倒，退回去已无可能。唯一的选择就是适应——适应市场经济的需要，适应建立法治国家的需要，以此作为路标来推进我国司法体制的发展。唯有如此，法院才能摆脱目前的困境，国家的法制建设才可能有新的突破。沿着这种压力—变革的逻辑，我们看到，确立司法机关独立行使权力，不受地方干涉的地位，乃是目前改革的最紧迫任务和基础性环节，舍此我国司法制度的一切根本性变革都无从谈起。
(二) 司法独立的内涵
尽管“司法独立”的概念在时下的中国有极高的使用率，但人们对它的理解却不尽相同，甚至有着很大的差异。有学者认为：“司法独立至少有两层意思：司法机关在审判活动中独立于行政机关(即政府)，在美国并且独立于立法机关(即国会)；司法机关在审判活动中所发表的言论，所作的一切行为不被追究责任，以便于有效地独立审判，即“司法人员不受民事起诉的豁免权(Judical Immanity from Civil Actions)”。另有学者认为，司法独立有两种含义：“一是司法权的独立，即司法权对于立法权和行政权来说，它是独立的。这种含义的司法独立为采用三权分立制的西方国家所赞赏，为实行议行合一制的社会主义国家所扬弃。二是执法机关在审理案件中实行法官独立只服从法律的原则。这种含义的司法独立，两种不同历史类型的国家都在提倡”。有学者根据各国宪法、法律的普遍要求和精神认为司法独立原则的核心内容是，从事法庭审判的人员在进行审理活动和制作司法裁判方面拥有独立性和自主性，除服从宪法和法律的规定之外，不受外界任何组织或个人的干预；司法独立原则由三个规则构成，即“审判权的专属规则”，“行使审判权的独立组织性规则”和“行使审判权的合法性规则”。类似的观点还有一些，在此不一一列举。上述观点在表述上虽各有侧重，但对司法独立核心内涵的理解还是有许多相通之处的。综合上述观点，我们可以从两个角度对司法独立的概念作一界定。
从功能的角度，可将司法独立概括为：司法活动排除外在干预的可能性。无论对司法独立如何表述，最终都要落脚于其对于排除审判活动中的法外干涉，保障法官自主判断这一功能上。这一功能是司法独立得以存在的基本依据。无论是资本主义国家还是社会主义国家——只要有法律，有所谓“司法”，就免不了要赋予法官一定的依法裁判的能力，否则将与暴政无异。所不同的只是独立程度的差异而已。按照这样的理解，就很难给司法独立确定一个放之四海而皆准的标准；事实上，司法完全独立于立法机关、行政机关，甚至政党、选民是不可能的。即使在向来被认为是司法权最为强大、独立程度最高的美国，司法机关也不能完全排除政党的干涉。比如，美国联邦法官的任命就有极强的政治性。“美国历届总统在任命法官(尤其是最高法院法官)时，几乎无一例外地偏向本党人员或至少在意识形态上接近的人。例如，现任最高法院中的共和党人都是共和党总统任命的，而民主党人则都是民主党总统任命的”。“这一做法已为美国各方所接受，而国会也极少反对总统对法官的提名与任命”。从这个意义上，贺卫方先生的见解很有启发，他说，“……在表层上，司法独立是一种制度设计，而在更深的层次上，实在不过是一种力量对比所引起的后果而已”。美国学者对此亦有清楚地认识，比如罗伯特·厄特就将司法独立定义为“法官根据他们自己对证据、法律和正义的认识对案件进行裁判时独立于政府权力和私人的压力、诱惑、干涉和威胁的程度”；彼得·G·伦斯特洛姆编著的《美国法律辞典》则将司法独立简单地表述为“法官免受政治压力和控制的范围”。这些观点在将司法独立的内在功能界定为使法官免受外在压力的同时，不约而同地强调了司法独立只是一种“结果”，只有“程度”、“范围”的不同。
根据其包含的内容，可将司法独立划分为三个层次。首先是司法权的独立。这是近代司法独立的最初含义。近代司法独立概念源于孟德斯鸠的三权分立学说。孟德斯鸠将国家权力分为立法权、行政权和司法权；认为三种权力只有在分立和制衡中才能不被滥用。“如果司法权不同立法权和行政权分立，自由也就不存在了。如果司法权同立法权合而为一，则将对公民的生命和自由施行专断的权力，因为法官就是立法者。如果司法权与行政权合而为一，法官便将具有压迫者的力量”。这段话阐明了司法独立的重要意义，被看作有关司法独立的经典论述。
事实上，在司法权与其他任何一种国家权力合而为一的社会里，“法治”都是不可能存在的，这从我们几千年的“人治”传统中亦可得到印证。从这个意义上，龚祥瑞教授关于“司法独立乃是法治的真谛”的论断是相当精辟的。司法独立的第二层含义是指法院的独立。在现实的制度安排中，司法权的独立体现为司法机关也就是法院的独立。司法权独立于立法权、行政权的理论，也就通过法院获得不受立法、行政机关控制的地位而得以实现。司法独立的第三层含义是法官的独立。司法过程的特征决定了它是一种个性化的活动，只能依赖法官个人的独立判断，公正才可能实现。因此，一些国家对司法独立的规定直接表述为法官的个人独立，比如，日本宪法第76条规定：“所有法官依良心行使职权，只受本法及法律的约束”；意大利宪法第四章第101条规定；“司法权以人民名义行使之，法官只服从法律”；1962年《苏联各加盟共和国民事诉讼纲要》也规定：“审判员和人民陪审员在实施民事案件审判的时候，应当独立，只服从法律”。
司法独立的完整内涵由司法权独立、法院独立和法官独立三个层次构成，但这三个方面在司法独立概念中的地位不同，相应地在一国法律体系中也有不同的表达。司法权独立是司法独立这一概念的逻辑起点。如果完全不承认司法权一定程度上独立于立法权、行政权的地位，法院独立和法官独立都将无从谈起。因此，在现代西方社会，它是作为一种宪法性规范存在的，典型的表述如美国宪法第3条第1款：“一切司法权属于最高法院和由法律规定的下级法院”。有一种观点认为，司法权的独立只有在采三权分立体制的西方国家才受到承认，而在社会主义国家是被扬弃的。这种观点值得商榷。司法独立的提出，确实是以“三权分立”学说为其理论根基，司法权独立的最初实践也确实是在主要资本主义国家进行的。但这不应成为否定社会主义国家司法权独立的理由。陈瑞华博士曾指出，“与其他任何一项法律原则一样，审判独立(即指司法独立——笔者按)原则也经过了一种从政治思想原则到宪法原则，再到司法审判活动准则的演变过程。如果说这一原则与西方三权分立的政治体制同时得到承认和确立属于历史事实的话，那么作为一项现代司法制度中的基本法律准则，审判独立原则目前已突破了这种历史渊源上的限制，而在所有法治国家中都具有普遍的意义和作用”。随着司法独立原则的这种历史演变，司法权独立也早已超出了主要西方国家的范畴。因为，在现代社会，国家权力在几个部门之间划分是一种再普遍不过的现象，并不限于资本主义国家。权力分立不等于权力平等，各种权力在国家政治体制中的实际地位是政治力量对比的结果，而不是制度安排本身所能决定的。相应地，司法权的独立也要受各国历史、文化、政治的深刻影响，并没有一种统一的模式可循。即使在典型的资本主义国家，如美、英、法，其三权分立的实践样态也呈现出巨大的差别，而司法机关的实际地位更有着显著的不同。基于这种差别，有学者将这三个国家的司法独立划分为两大类，即“积极主动型的司法独立”和“消极被动型的司法独立”，认为美国属前者，法国属后者，英国则介于二者之间。
积极主动型的司法独立意味着“你肯定不能管我，但我却可以管你”。司法具有足以与立法和行政相抗衡甚至更高的至上权威性。消极被动型的司法独立的典型公式是“井水不犯河水”。但由于司法的权威性明显地低于立法和行政，其结果必然是“你走你的阳关道，我过我的独木桥”。英国的情形介于美法之间，但更接近于美国。由于英国的最高司法机关同时又是议会的一个组成部分，这样，在“议会至上”的口号下，司法的权威性就有了一定的保障。
应该说，这样的划分基本符合三个国家权力分立的格局及其司法独立的现实状况，是颇具新意的。反观社会主义国家，可以看到，将司法权独立作为一项宪法性规则加以确立，也是常见的。比如前苏联，“早在斯大林时期，宪法里就有审判独立并只服从于法律的规定”；80年代末的司法改革中，学者仍在呼吁“法院独立，只服从法律”这一宪法原则应当无一例外地彻底实现。我国1954年、1979年宪法都规定：“人民法院独立进行审判，只服从法律”；1982年宪法也规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。不论在社会主义国家司法独立得到多大程度的实现，上面的宪法规定告诉我们：起码在理论上，社会主义国家的司法权独立是没有问题的。看清这一点，对当前的司法改革有着重大意义。因为，司法权的独立是法院独立和法官独立的前提，那种认为社会主义国家的司法权不应独立而法官却应该独立审判的观点，“实际上等于在说，权力本身可以不独立，但权力的行使却可以是独立的”，显然难以自圆其说。
在司法独立三个层次的内涵中，法院独立处于中间的位置。这种位置决定了它的内容：一方面，法院独立的功能在于为司法权的独立行使提供组织和场所的保障，因此它首先表现为法院应在制度上独立于立法、行政机关以及政党、团体和个人。鉴于法院独立的这种重要意义，1985年“联合国预防犯罪和罪犯待遇大会”通过的《关于司法独立的基本原则》在第一条就规定：“各国应保证司法机关的独立，并将此原则正式载入其本国的宪法或法律之中。尊重并遵守司法机关的独立，是各国政府机构及其他机构的职责”。另一方面，由于司法独立最终落脚于法官独立，法院独立的意义还在于为法官独立行使职权排除干扰和提供职务上的保障。从这一点出发，所谓法院独立应指单个法院的独立，因为上级法院的干涉同样不利于法官的独立判断。关于前一个方面，我国的法院独立于行政机关，但要对立法机关负责并报告工作。这种制度安排虽与司法独立理论的一般要求有所不符，但应看到，一种制度有极大的包容性，即使在现行体制下，通过调整法院设置、改善人民代表大会的监督方式来保障司法权的独立行使，也是可以期待的。关于后一方面，我国宪法第127条规定，“最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作，上级人民法院监督下级人民法院的审判工作”。与检察机关上下级之间的领导与被领导关系相比，该规定一定程度上注意了法院独立的要求。但“监督”的含义难以界定，现实中监督的范围常常扩大到上级法院对下级法院审理活动的直接干预和指导。这在目前下级法院向上级法院请示案件的做法中有突出的表现。正如学者指出的，这种做法悖离了司法活动的性质和要求，使得上下级法院的关系行政化和官僚化了，因此应作为改革所要解决的问题之一。
司法独立最终落脚于法官独立。这也是司法独立的核心内涵。辩明这一点具有重要的现实意义，因为我国现行体制基本上是不承认法官个人独立的。司法决策中的民主集中制是我国司法制度的一个重要特征。法律规定是人民法院而不是法官个人独立行使职责；虽然判决多数情况下要参审法官具名，“但是，在确定判决结果的过程中，集体审议和整个机构负责的实践却得到了更多的倡导”。根据苏力先生的调查，基层法院中判决的做出通常遵循这样的步骤：
如果是独任审判的案件，法官个人对案件拿不准的，先向庭长汇报；如果庭长与主审法官的意见一致，则可以定案；如果不一致，庭长向主管副院长汇报，副院长也拿不准的，经副院长向院长汇报，进入审委会讨论。如果是合议庭审理的案件，合议庭的意见与庭长意见不一致，由庭长向分管副院长汇报，副院长提出意见，要求合议庭重新审查；重新审查后，如果意见仍然不统一，则由副院长向院长报告，进入审判委员会讨论。对此，正统理论的解释为：“人民法院独立行使审判权，不是合议庭独立审判，更不是审判员独立审判，这是我国审判制度的一个特点，不同与西方国家的法官独立审判”。
司法独立应是法官独立而不(仅)是法院整体独立，这在西方国家是毋庸置疑的通说；在我国学者中，也已达成了一定范围的共识。但法官独立的依据是什么?有什么能充分地证明法官独立一定优于法院独立?对这些问题却鲜见专门的探讨。弄清这一点是有意义的——否则，学界提出的许多关于改革的观点和建言将成为无源之水而很难让人信服。我们认为，法官独立的依据可以从司法活动追求的两种价值——公正和效率的角度提出。
首先，个人决策更符合司法活动的性质，因而有利于司法的公正。司法之所以有存在的必要，是因为(在一个否定了自力救济的社会里)人们之间有些纠纷无法通过协商达成一致，而必须由中立的第三者加以裁决。人们通常把法院的职责归结为“公正的审判”，并认为公正的判决是法院司法活动的主要“产品”。但这种观点是片面的。结果是否公正，经常取决于有关当事人的利益和看法，而事实上把有罪的人判处无罪、把无罪的人定为有罪的情形可能永远无法避免。相比之下，更为可欲也更容易让每个当事人感知的是公正的审判程序。一位美国学者指出：
法院的宗旨还在于：为人民之间的争端提供能够得到“公正”解决的场所。当一场争执发生在法律所规定的某个法院管辖权限范围以内的时候，各方当事人都能“有出庭说理的机会”。由法官或陪审团作出法律或事实判决来解决争端，被认为是比由一方当事人强行进入另一方当事人的房屋或店铺夺回他原先的财物或金钱，或者在发生争端的双方面对面地互相用拳头猛击对方更为文明的解决争端的方法。虽然任何一方当事人对法院的处理都可能不会感到完全满意，这里却具备公正的形式。
通过公正的程序使当事人产生对司法机关和司法活动的肯定性评价，这即是通常所谓“通过程序的正当化”。这种效果，只有当事人亲身经历了公开的庭审和判决过程，才能获得和维持。法院作为一个整体行使审判权的司法模式，不可能提供这种“公正的形式”——因为在所谓“民主集中制”的司法决策模式中，当事人的主体参与、程序的公开、裁判者直接听证这类公正程序的基本要素均被牺牲了。失去了这些要素的司法程序，不仅无法满足人们对公正的审判程序的要求，事实上也难以保证公正的审判结果，因为这种“法院独立的审判制度排除了法官个人的独立判断，势必使得具体问题一般化，具体问题一般化的结果就是使得全体法官，不能对具体的案件作出具体的判断，而是根据一般性的经验、一般的情况对具体问题作出一般性判断，从而造成判断本身缺乏客观性和准确性”。更为严重的是，集体决策还为司法活动中各种形式的法外干涉开了方便之门，致使为追求实体公正而设计的司法程序反而离公正的审判结果越来越远。
法官独立的另一个理论依据可从效率的角度提出。对于公正价值的追求，只能为法官独立提供部分的理论支撑，因为法官独立只为司法公正的实现提供了一种可能性——既然“正义是普罗透斯的脸”，那么，有什么理由让人们相信法官个人的判断一定比法院的集体判断更接近正义?另外，法官独立意味着不宜对法官的审判活动轻言监督，在某些事实模糊或法律不清的情形下，谁又能保证法官的自由裁量绝对没有偏私?这类问题，如果仅从司法公正的角度出发，的确难以给出明确的答复。我们只有求助于关于“效率”的分析。前文已经提到，司法是一种个性化的活动。而所以这样说，恰恰因为司法是一种讲究“亲历性”的活动。正如贺卫方先生所言，“对当事人言辞的判断，对证人所作证词可信性的判断，都离不开判断者对被判断者的近距离观察”；而只有在这种“近距离观察”基础上的判断，才更接近真实，也更让人信服。虽然从理论上讲，让众多参与决策者亲身参与庭审可能有助于集思广议、通过民主的发扬来保证司法公正，但是，这样做的效率却让人无法忍受。当事人经不起旷日持久的拖延(人多了，统一意见自然更难达成)自不待言，国家也不可能提供充足的司法资源来维持此种奢侈的公正。正是司法过程的“亲历性”特征决定了对大多数纠纷不可能由集体决策的方式审理，世人才不得不选择法官个人独立判断的决策模式，同时通过立法的完善，判例制度、审级制度、以及旨在维持法官较高素质的法官培养、选拔、任用制度的推行，以期在司法的公正与效率之间找到一个平衡点。也就是说，“最优”是不存在的，法官独立审判以及相关的制度安排只是人类目前可能找到的“次优”选择而已。
(三) 司法独立与法院机构设置
美国学者诺内特和塞尔兹尼克指出，“法治诞生于法律机构取得足够独立的权威对政府权力的行使进行规范约束的时候”。只有法律机构有了充足的资源可以对政府权力加以制约时，法律才可望从政治中独立出来，并在社会调控体系中获得主导性地位——这样的社会，才能被恰当地称作“法治社会”。由此可见司法机构的独立在法治化进程中的重要意义；同时也提示了我们，既然已选择了“建立社会主义法治国家”的政治体制改革目标，司法独立就是不可回避的历史性话题。但正如苏力先生所言，“司法独立是一套契合于社会之中的相互配合和相互补充的制度的结果，不是哪一种制度就能独自实现的”；亦如贺卫方先生所言，“在建设一种可欲的司法制度的时候，宏观的制度设计固然是重要的前提，然而，不嫌微末地进行具体制度的构思和建设是更加要紧的事业”。在司法独立所涉及的诸多制度中，法院机构的设置无疑是重要的一环：在宏观上，它关系到司法机关在政治结构中的地位，从而一定程度上决定着司法机关排除其他部门干预的制度可能性；微观上，它又与法院的财政、人事、管理等制度密切相关，因而反映了国家对法官独立审判所能提供保障的范围和力度。具体言之，法院机构设置在以下三个方面对司法独立产生影响。
首先，法院机构的设置影响着法院与行政机关的关系。在司法权与行政权分立的前提下，法院能否在事实上摆脱行政机关的控制，取决于各级法院的具体设置以及有关法院的财政收支、人事安排的决定权归属。很显然，即使国家在整体上确立了司法权的独立地位，但假如各下级法院仍受地方政府的擎肘，那么关于司法独立的规定仍不过是一纸空文。司法独立最终表现为法官在审判过程中只服从法律，因此，它可以自然地延伸出法官必须对当事人平等地适用法律的内涵。而法院受地方制约，必然滋生所谓地方保护主义，与司法的统一性和公正性目标背道而驰。地方保护主义并非中国司法体制独有的病症，在西方国家的法治化进程中，也出现过类似的现象。比如，十三、四世纪，诺曼底王朝征服英国，建立统一的中央集权后，“面对各地封建领主划地为牢的司法制度，国王建立王座巡回法庭，适用衡平法，来解决各地的司法分裂和地方保护主义问题”。美国建立之初，“各州存在着严重的司法保护主义”。为解决这一问题，“联邦政府一方面建立联邦司法系统，直接受理一些州际公民之间的纠纷和重要纠纷。另一方面，最高法院运用解释宪法中的联邦贸易条款来克服地方保护主义”。这表明，法院机构的合理设置对于克服地方保护主义，维护司法权的统一，有着积极的意义。
其次，法院机构的设置决定着上下级法院的关系。这是不言而喻的，因为上下级法院的关系本来就是法院组织制度中的一项内容。在法治国家，对法官的监督主要来自上级法院的上诉审查，事实上，这也是对具体司法活动的唯一合法的监督。各国司法系统都非常注意维护下级法院在司法活动中的自主地位，因为，上级法院的干涉与来自司法系统外部的干涉一样有违法官个人独立的要求。
最后，法院机构的设置决定着法院内部的组织关系，从而影响着法官个人独立的实现程度。这主要是指法院内部机构的设置，涉及院长及各机构负责人的职权、其与法官的关系以及法官之间的相互关系等一系列内容。从保护法官独立的角度出发，法院院长及其他管理人员不应享有干预法官自主判断的权力——这不仅指院长及其他管理人员不应对司法决策施加直接的压力，还表现在他们不应通过法官的考评、晋升等事项间接地操纵法官。因此，在制度的层面，这除了与法院内部机构的设置及其权力分配有关外，还与法官的考评、晋升等“法官制度”存在密切关系。之所以要给法官这种特殊的“保护”，是因为司法过程的性质决定了对法官不宜采取行政化的管理方式。诚如德国学者所言，“如果一个公务员故意不执行其上司要求他以特定方式处理某一事务的指示，通常这就构成失职。而对法官来说情况恰好相反：如果法官按照院长的指示去判案的话，这种行为就构成失职”。
如果以上述观点来审视我国的情形，我们不得不说，我国法院组织机构的设置存在相当多的问题。在市场经济体制逐步建立的大环境中，这些问题日益暴露出来，并导致了我国司法机制的严重失灵和社会公众对司法机关的普遍不满。对此，学者多有论及。这里从三个方面加以概述。
(1) 司法权行使的地方化。从1954年《人民法院组织法》的制定开始，我国建立了以行政区划为依据，司法已与行政辖区相重合的法院组织体系。各级法院不仅被冠以“……省高级人民法院”、“……区中级人民法院”、“……县基层人民法院”的头衔，而且由于法院的人事任免、经费开支均掌握在地方党政机关手中，地方法院实际上也受制于地方政府。这已经潜伏了司法权地方化的制度根源，但在计划经济体制下，由于全国经济一盘棋和地方利益的相对淡化，司法机构的地方化设置只是“虚假的地方化”，不会导致地方保护主义。随着经济体制的变革，国家在财政制度上实行分税制后，在中央与地方利益分化的形势下，司法机构设置上的地方化变成了真正的地方化，而中央的集权和统一化成为虚假的。由此产生的地方保护主义，已经发展到了相当严重的程度。蔡定剑先生指出，“中国的法制在全国各地的地方保护主义下已被撕得破碎不堪，有的地方法院已赤裸裸地成为地方当事人——债权人和债务人的私人保镖，一些地方法院在本地当事人带领下到外省市去秘密拘捕、绑架对方当事人的恶性事件时有发生，在地方保护主义下，法律的公正性几乎丧失”。
(2) 上下级法院关系的行政化。前文已提到，在我国现行体制下，上下级法院之间是一种“监督”与“被监督”的关系。这种关系的确定本身即不合理——因为上诉、再审程序已为上级法院的监督提供了合法渠道，再明文规定这种监督关系，纯属多余。司法实践中，这种监督还包括案件请示之类的非程序性监督，就更有违法官独立的要求了。这实际上是把上下级法院的关系等同于不同级别行政机关的关系加以处理了。其根源一方面在于我国缺乏司法独立的传统，司法部门习惯于行政化的方式的思考和处理问题；另一方面，也与现行法院组织制度过分强调法院和法官的行政等级不无关系。
(3) 法院内部关系的官僚化。在我国法院的审判活动中，民主集中制是一个重要的原则。这一原则在法院内部严密的级别划分的依托下，导致了法院内部在司法决策的严重官僚化。虽然名义上是民主决策，但在过分强调级别的氛围下，不同行政级别的法官——从院长到普通审判员，其决策权并不是同等份量的。这种官僚化的决策模式对司法活动的弊害极其明显。首先，集体决策本身即不符合司法活动的性质，既不必然导致公正，更是绝对的不效率。其次，这种模式下，决策权的分配极不科学。一方面，法官级别的高低并不能反映其判案水平的高低——事实上，我国的法院院长经常是从其他部门调来的；另一方面，由于工作重心的不同，行政级别高的法官通常承担较多的行政事务，因此相对地疏远一般司法活动，对其所要参与决策的案件也常常知之甚少。但在具体案件中，恰恰是这些在“能力”和“信息”两方面都处于劣势的法官行使着更多的决策权。这种决策模式是反理性的。当然，这种体制的形成是与特定历史时期的社会条件密切相关的。在新中国建成立初期，尤其是1952年“司法改革”运动中旧的司法人员被彻底清除后，新中国的司法制度实际上已很难找到专业法律人才的支持。这时，以集体决策代替个人独立判案，尚不失为一种减少错案的途径。另外，当时的社会关系简单、法律也很粗略，一般来说，坚定的政治立场和一定的社会阅历、处事经验已足以应付审判活动的需要。在这方面，较高的行政级别恰恰是“比较出色”的标志，因此，由较高级别的司法官员“领导”司法活动，在当时的政治环境下是可以接受的。因此可以说，司法决策中的官僚化是我国大众化法官与法院内部的行政化管理共同作用的结果。正如我们前文所阐明的，由于其赖以建立的社会条件发生了变化，这种模式本身也必然成为变革的对象。
三、各级人民法院的重新设置
（一）若干改革方案的介绍与评析
由以上分析可见，在市场经济迅速发展，司法独立的重要意义日益凸现的形势之下，现行法院组织机构的设置已是弊端丛生，越来越难以适应公正司法的需要。基于这种认知，近年来从事司法制度研究的学者多把关注的焦点投注于此，并提出了多种革除积弊，改进制度的措施和方案。现行法院设置的问题，以地方保护主义为突出表现，因此，学者们的改革方案也多以克服地方保护主义，促进司法权的统一行使为出发点。按方案涉及改革幅度的大小——是否引起法院设置的大规模变动，可将这些观点分为两类。
第一类观点主张以法院财政和人事制度的改革来克服地方保护主义，不涉及法院设置的调整。持这种观点的学者，基于地方保护主义直接起因于地区权力机关、行政机关、党组织在法院财政预算和人事任免方面享有决定权这一事实，主张通过把这两种权力收归中央或较高级别权力机关，来克服司法权地方化的积弊，保障国家法制的统一。 第二类观点则将改革的目标直接指向各级法院的设置。这种观点认为：地方法院司法区域与行政区域的重合，是滋生地方保护主义的制度性根源，因此，改革现行司法体制的关键是打破现行法院体系，对各级法院进行重新设置。
当我们在上述两类方案中做出选择时，首先要明确的是：司法体制改革的目标是什么。进一步地说，这又涉及：现行司法体制的问题是什么?产生问题的根源何在?如果不对这些问题作出全面分析和解答，关于改革方案的探讨显然难以切中要害。
一般认为，现行司法体制的弊端主要表现为地方保护主义，原因是地方党政机关在人事和行政方面对地方法院的控制权。因此，改革这两种制度，摆脱地方对法院的控制，似乎就成了改革的主要任务。我们认为，把司法体制改革的目标仅限于此，起码是不全面的。地方保护主义只是目前制约司法独立的因素之一，并不是问题的全部；只有把各种制约因素都纳入我们的视野，改革才可能在一种更开阔也更系统的思路中展开。除了地方人大和政府的干预外，上级法院、法院内部党组和行政领导对审判活动的干涉、法官所处的熟人社会的干扰、我国法官的大众化及其独立意识的欠缺，凡此种种，无不在直接或间接地影响着我国的司法独立，成为阻碍我国司法走向现代化的消极因素。按照第一类方案中的某些观点，似乎只要将任免法官和决定财政预算的权力机关适当提高级别，地方保护主义就可以迎刃而解。这似乎太乐观了。众所周知，在我国当前的政治实践中，人大在许多问题上只起一种最后把关的作用。比如在法官任免方面，实质性的权力在负责推荐、考察法官人选的法院领导和地方党政机关的领导手中。因此，这种法官考核任用制度不变，即使提高了任免法官的权力机关的级别，法院仍难脱地方党政机关的控制——因为提交人大表决的法官名单最终还得他们决定。法官任用的职业化以及法官与社区的适当距离，被认为是法官独立行使职权的重要条件；而我国现行司法体制在这两点上无疑存在极其明显的缺陷——简直可以说是反其道而行之。此外，目前法院设置的不合理还表现在：依行政区域划分司法辖区，没有充分考虑设立法院的实际需要，从而导致了不同级别、地区法院工作量的畸轻畸重。这些问题在第一类方案中，均未被系统地考虑。因此，这些方案虽有一定的针对性，但实际上仍不免“头痛医头，脚痛医脚”之嫌。当我们探讨中国的司法独立时，经常发现，这里不只是一个或几个孤立的问题，而是一个错综复杂的问题之“网”，对其中任何一个方面的改革都会“牵一发而动全身”，受到其他方面的制约和阻碍。面对这千丝万缕、千头万绪的问题，只有以全局性的观点，以系统而彻底的改革举措，才可望收到较好的效果。
第二类观点看到了法院设置对司法独立的重大意义，其中许多观点是颇具启发的，我们的思路因此而开阔，对改革方案的思考也因此而具体和全面。但在对这些观点逐一分析后，我们的结论是：有些观点虽有可能在一定程度上解决一些问题，但不够彻底；另一些观点虽比较彻底，又明显不具可行性。这里对上文列举的三种主要方案略作评析。第一种观点在提出时颇具新意，并在理论界激起了较大反响。但现在看来，这种观点不够彻底，不足以从根本上解决问题。一方面，没有人能保证省级法院就可以完全排除地方保护主义的干扰。考虑到高级法院审理的一、二审案件常常影响更大，所以这里的地方保护主义哪怕只是个别的，也是不能容忍的。另一方面，一省的范围极其有限，这决定了即使在省内划分独立司法区，法官与地方的联系仍难割断。第二种观点打破了传统思路，提出了在全国和省内分别设立大区分院和小区分院的观点，使有关司法体制改革的探讨有所突破。但这种观念的问题仍较明显。首先，由最高法院在省内设立小区分院，意味在中级法院上就设置了一个终审法院，在某些情况下，这事实上剥夺了当事人向上级法院申请再审，谋求事实上的第三审的机会，因此与我国法院的审级制度有所不符。其次，由于原有法院体系没有变动，大、小区法院的设置将增加我国法院和法官的数量。在我国法官本已偏多的情况下，这种方案的实施将进一步加大财政的负担，使国力难以承受。最后，由最高法院负责所有(或大部分)跨区、跨省案件的审理，将使最高法院的工作量迅速膨胀，与最高法院作为全国终审法院和最高司法管理机关的地位不相符。第三种观点是最大胆的。但这一方案显然借鉴了美、德等联邦制国家的做法，由于国家组织形式的根本区别，其可行性另人怀疑。设置中央和地方两套司法系统，实质上把我国统一的司法权分出一部分给各省，这首先在理论上与我国单一制的国家组织形式和司法权统一行使的原则有所冲突。这一方案如付诸实施，大多数案件的初审权将落入地方法院，可能进一步加剧司法权的地方化。而且，两套司法系统的存在，可能造成地方司法权与中央司法权的直接对抗和争夺，不利于我国法制的统一和全国统一大市场的建立。无疑，这些都是人们不愿看到的。
(二)我们的改革方案
在介绍我们的方案之前，有必要作以下几点说明。首先，我们的方案是按照市场经济和法治国家的要求设计的。这是我国未来的必然发展趋势，关于司法改革的讨论当然应以此为依据。在具体的方案设计中，如何消除地方人大、政府和党委对法院独立审判的负面影响，使上下级法院的关系趋于合理化，为职业法官群体的创建提供契机，以及形成法官与社区的适当距离，是我们始终关注的问题。其次，这一方案始终以中国的具体国情为出发点。我们希望这一方案的推行，不违背我国宪法的规定和党的政策，不带来社会的太大动荡，不过多增加国家负担，同时更有利于人们对诉讼程序的利用。理想化的目标固然诱人，但我们毕竟生活在这个特定的时代、特定的国度，某些具体而琐碎的细节问题如果没有关照到，完美的改革方案也可能变成空中楼阁。最后需要说明的是，这一方案是在理论界、实务界众多研究和探索的基础上提出的，我们不敢将它看作自己的“创造”。我们要做的，只是在已有成果的基础上，进行一定的综合、拓展和发挥，当然也力求有比较大的突破。
我们主张，法院机构的改革应在打破现有框架的基础上，按照司法独立的要求重新进行设计。这一方案的大致内容是：最高法院在全国设若干分院，在其辖区内代行最高法院职权，受理部分高级法院的上诉案件。全国划分十个左右的大司法区，每个大司法区设一个高级法院，高级法院在本辖区的较大城市设若干分院；高级法院及其分院作为普通案件的上诉法院行使职权。高级法院辖区(大司法区)内划分小司法区，设中级法院；中级法院视需要设若干派出机构；中级法院及其派出机构作为一般案件的初审法院。将基层法院改造为简易法院(但附设普通庭)，主要受理简易、小额案件；大幅度削减城市基层法院数量，农村基层法院基本上仍以县为单位；取消城市的人民法庭，合并、整顿农村的人民法庭。以下对此方案作进一步的阐发和论证。
1. 法院的设置及其职权
最高法院。最高法院是国家最高审判机关，担负着对地方各级法院进行审判监督、业务指导以及司法解释的重要任务，并通过这些活动保证国家法律的统一适用。因此，最高法院的工作相当繁重，为保证最高法院能够履行上述职责，就必须最大限度地减轻其不必要的负担。在这方面，重点需要进行以下三个方面的改革：第一，借鉴国外经验，对向最高法院上诉的案件进行限制。第二，最高法院对上诉案件只作法律审，而不再进行事实审理。第三，取消最高法院对具体案件的批复。最高法院的一个重要职能是进行司法解释，而其中的很大一部分就是对下级法院就具体案件的请示作出批复。请示有些直接来自高级法院，有些则是逐级请示到最高法院的。正如有学者所言，“这种答复直接对下级法院正在审理的案件产生拘束力，因而实质上是一、二审合一，置二审程序于不顾，不利于审判组织和法官独立审理案件。”因此，取消最高法院对具体案件的批复，同时明确其直接审理案件的范围，应是我国审判制度改革和司法解释体制改革的共同要求。此外，鉴于我国幅原辽阔，最高法院可在西北和华南各设一个分院，代行其部分职权。分院作为最高法院的派出机关，其法官可在本院系统内保持适当流动。
高级法院。按照世界各国的通例，高级法院一般被定位为普通案件的上诉法院。在有些国家，这个审级的法院就称为上诉法院，如美国联邦法院、法国的法院以及我国台湾的法院，其名称即表明了其受案范围仅限于上诉案件而非一审案件。虽然大多数国家这个审级的法院名称与我国基本相同(一般称高等法院)，但其职能也主要是受理上诉案件，直接受理第一审案件的情形是比较罕见的。而我国高级法院除受理大量上诉案件外，还受理相当数量的一审案件，受案标准主要是诉讼标的数额较大或在高级法院辖区内有重大影响。这些一审案件的上诉是导致最高法院忙于一般性案件审判的主要原因。而事实上，这些案件中的大多数并没有上诉到最高法院的必要。因此，应严格控制高级法院受理第一审案件的数量，使其主要精力放在上诉案件的审理上，以便法院任务分担走向合理化，也与国际上通行做法接轨。与此相关联，萎缩甚至取消高级法院内处理一审案件的审判庭，应是题中应有之义。
关于高级法院的设置，要完全打乱现行的司法区与行政区重合的法院设置模式，按照各地经济、地理、人文等客观因素，从方便人民诉讼的角度出发，重新划分司法区，设置高级法院。全国高级法院可设十个左右，为普通案件的上诉法院。这样一来，由于每个大司法区就涵盖了两三个省(自治区、直辖市)，所以每个高级法院可另设两个左右的分院，代行其职权；分院一般仍设在各省政治、经济中心。按照这样的方案设置高级法院，其优点表现在：其一，高级法院辖区增大，数量减少，有助于排除地方行政机关的干涉。尽量各高级法院及其分院大多仍设在各省省会，但法官可以在本院系统内定期流动，因此一般不会与地方政府产生依附关系。其次，由于有分院的设置，这一层次的法院机构数量实际变化不大，现在的大多数高级法院经过整顿、精简都可继续保留，从而减少了大规模机构变动带来的动荡和麻烦。当然，法官要按照严格的标准重新任命和分配，一些不合格的法官要另作安排或调出法院系统；同时按有关程序，选拔一批新的法官。最后，有利于最高法院对高级法院工作的了解，促进全国法律适用的统一。批复的方式不可取，但通过有关判例的案卷调阅、评比和交流之类的手段，促进各高级法院在适用法律时步调一致，提高法官的办案质量，则是必要和有益的。由于高级法院数量的大大减少，最高法院在进行这类工作时无疑更得心应手。
中级法院。在绝大多数国家，这个审级的法院是作为普通案件的初审法院出现的，原则上，所有普通案件的初审都由这个审级的法院来承担。而在我国的现行审判制度下，中级法院却是大多数案件的二审法院——也就是终审法院。如此之低的终审审级，是导致地方保护主义的原因之一。由于大多数案件停留在基层法院和中级法院审理，高级法院和最高法院的审判权被一定程度上架空，并严重影响了全国法律的统一适用。因此，在我们的方案中，中级法院是作为普通案件的初审法院设置的。法院设置的思路与高级法院相同，即不按行政区划，重新划分司法区，减少中级法院数量，同时设立分支机构加以弥补。新的中级法院一般包括几个省辖市或地区，大城市可设一个中级法院。在农村，由于中院数量减少，相应地会给某些当事人诉讼带来不便，故每个中级法院可设若干派出机构代行职权。与最高法院分院和高级法院分院一样，中级法院的分院(或分庭)法官直接隶属中级法院，可在本院范围内调动。
基层法院。基层法院组织机构的改革，涉及到其功能定位、地域分布以及人民法庭的撤销和重组等方面。关于基层法院的改革，本书有专文论述，为避免重复，节约篇幅，故将该部分内容删去。
2.人事安排和预算分配
新的法院体系是完全与地方行政机关相脱离的，因此，法院系统在其人事安排和预算分配方面享有自主权应是水到渠成。按照我们的方案，法院工作人员未必减少很多，但是职业法官却一定要大幅度削减。不符合新标准的原任法官中，有很大一部分被分流到中院或基层法院中做简易法官、调解法官、仲裁法官或法官助理。在任用上，职业法官的任免由全国人大负责，比如可考虑，最高法院和高级法院由全国人大任免，中级法院法官和基层法院普通庭法官由人大常委会任免。同时，借鉴国外经验，组成由法官、检察官、律师、政府官员各方代表充任委员的法官选任委员会，负责职业法官的提名。这样做，将普通法官的任免权统一到了最高权力机关，在制度上完全排除了地方的不当干涉。可能会有人提出由最高权力机关负责全国法官的任用是否可行的问题。我们对此的回答是：首先，直接由全国人大决定任免的法官只限于最高法院和高级法院法官，按精简后的法官数量考虑，不会太多；而中级法院和基层法院法官则由全国人大的常设机构负责任免，也是可行的。第二，法官名单提出的实质性工作由专门组成的法官评议委员会进行，因此全国人大及其常委会的负担并不重。最后，在整体性的改革告一段落后，需要任免的法官并不多，大体上可集中到人大或其常委会集会时表决通过。我国的简易法官亦担负着重要的审判任务，可以划入职业法官的行列。但考虑到简易法官数量众多，国家财力有限，其不可能与审理普通案件的法官享受同样的待遇。此外，从我国现有司法资源来看，完全按高标准来选拔出众多的简易法官也是不现实的。因此，简易法官在要求上可低于普通法官，但高于法庭辅助人员，待遇也应介于两者之间。至于调解法官或和解法官，均应属于法官助理范畴，其待遇大体上与其他法庭辅助人员相同。简易法官可由省级人大任免，以保持一定的灵活性。当然也应组成中立、权威的专业委员会，负责其考评、提名的工作。
关于法院财政制度的改革，我们基本赞同前列张鳭、蒋惠岭先生提出的第一种观点。即由最高法院编制全国法院系统的(包括普通法院和专门法院)的司法预算，送国务院主管部门汇总后编入国家预算。对该预算，国务院不得减少，如有困难，可报全国人大协调处理。报经全国人大批准后，国务院主管部门保证按预算拨款，由最高法院管理、分配。这一方案比较彻底地解决了法院财政不独立的状况，在我国现实国情下，其效果应是显著的。
3.关于本文方案的可行性问题
与已经发表的大多数观点相比，本文提出的改革方案是比较彻底的，改革幅度也相对较大。这可能给人一种过于“理想化”的感觉，容易造成对该方案可行性的怀疑。对此需要作以下说明：
第一，我们认为，改革的难度并不与改革的彻底性成正比。“快刀斩乱麻”可能比解开一团乱麻要简单。现行司法体制是一系列矛盾的综合体，着眼于个别问题的小范围改革，可能由于配套措施的缺乏、相关制度的不协调而难以奏效；而将所有问题纳入一套目标体系中的根本性、大幅度调整，则有望在众多制度的良性互动中取得较优的效果。
第二，从改革涉及的制度层面而言，这一方案并未突破宪法和各大诉讼法的原则和精神。比如，司法机关对人大负责、司法活动接受党的领导这两项基本原则，在我们的方案中是始终坚持的。对法院人事和财政制度的重新设计，只是改变了人大的工作方式，由于摆脱了地方党政领导的干预，这种方式实际上更有利于人大(作为一个整体)对法院的监督。中国共产党是我国的执政党，要求司法完全独立于政党是不现实的。但党章已明确规定，党应在宪法和法律的范围内活动，这实质上还是承认了制度层面的司法权独立。应该看到，传统体制下地方党委领导直接干涉法院工作的做法是与宪法和党章精神不相符的，因为这种干涉主要体现的是地方利益，而不是党的方针、政策。按照新的方案，党也并未脱离司法：首先，党员可以被选任为法官，体现执政党对司法工作的直接参与；其次，法院系统的党组可作为一个单独的垂直体系，通过最高法院行使其监督和保证的职能。至于改革是否局限于现行法院组织法的范围，我们认为，目前司法体制的许多问题直接源于法院组织法的不当规定本身，
因此，突破现行法院组织法，可能是一切根本性改革方案都不得不做的选择。
第三，这一方案并非凭空勾画的理想蓝图，而是充分照顾到了我国法院设置的现实，力求以较小的成本达到改革的目标。在方案设计中，改革思路的一贯性和具体实施的可能性同样受到关注。在改革的思路上，主要有三点原则：一是按照科学的标准重新划分司法区，这一点是为了从根本上改变现行体制中司法辖区与行政辖区重合的局面。第二是减少各级法院的数量，这一方面使法院结构更加简洁、合理，另一方面也有助于法院的专业化建设及其地位的提高。第三是增设派出机构，主要为了弥补法院减少留下的空白，方便人民诉讼。具体的机构设置方面，最高法院只是增加了两个派出机构，难度不大；高级法院、中级法院主要是在现有的基础上的合并和整顿，原设高院或中院的地方，大多仍有同样级别的司法机构，难度亦不大。大量减少的是城市的基层法院。借鉴国外的做法，我们设想，除北京、上海、天津等大城市设2-3个基层法院外，中小城市(不包括市管县)只设一个基层法院；法院的规模可适当扩大，法院内部的专业化分工可更细一些。由于城市交通便利，这样调整不会给人们诉讼带来太大不便，但其好处却非常明显。
第四，这一方案的主要困难在于法院队伍的精简和活动经费的增加方面。对于前者，我们的方案中也有充分的观照。按照高标准选任法官，现任法官中必定有很大一部分被淘汰，对这些人怎么安置?可以分几种情况，对那些年龄较大、学历偏低，但办案能力较强的现任法官，可以安排做诉讼内的和解及附设在法院的替代性纠纷解决方面的工作，如诉前调解、、专门的调解、仲裁工作。他们大多是作为复转军人、机关干部调进法院的，在做思想工作方面是一些科班出身的法律专业毕业生比不了的。而这方面的经验和能力正是调解之类的工作所需要的。对那些年龄轻、能力强又追求上进的现任法官，即使暂时的学历达不到标准，也可在通过专门考评后，作为初审法官进行试用。试用期间表现良好，并达到职业法官标准的，可转为正式法官。另外，被淘汰下来的法官还可以参加法院执行官、书记官、法警等职位的竞争。当然，所有这些职位的获得也都有一定的标准，并应由专门的机构按一定的程序从申请者中选任。按照上述的设想，虽然职业法官的数量大大减少了，但法院中的大部分“人才”还是可以找到自己的位置的；部分人面临下岗威胁当然在所难免，在市场经济体制下，这是正常的事情，每个人都应有这种心理准备。
法院经费主要包括两个部分，一是法院工作人员的工资，二是法院的活动经费。为树立法官的威严，建立“精英型”的法官群体，法官的工资应有大幅度的提高。这无疑会增加国家财政的负担。但是，按照我们的方案，将来职业法官将大大减少，只占法院全体工作人员的一小部分，而法院其他工作人员的工资并无太大变化(基本上仍执行公务员工资序列)，所以所需经费应不会增加太多。考虑到司法改革将直接关系到我国法制建设的前途，这一点代价是值得付出的。至于法院的活动经费，即使在现有经费的基础上，也可望法院工作条件有较大改善——因为法院数量大大减少了，人员也精简了。关于经费的来源，则涉及到国家财政体制的适当调整。法院经费由以前的地方划拨改为中央划拨，相应地地方政府将这部分开支转移到中央。具体的做法，可通过全国的统一核算，将这部分开支换算为国民收入的适当比例，由地方收入转入中央收入。
最后必须指出的是，虽然我们尽量的考虑周全，但这一方案的设计基本仍属立足于理论的初步构建，具体的推行，显然需要更为细致、深入的调查研究和论证。比如，各级法院及派出机构的具体数目、位置、规模，各级法院所需法官数量，中央司法预算的总额和分配、使用办法，机构调整和法官精简的具体措施，如此等等，都要在充分的调查、分析和论证的基础上加以确定。这些任务，显然是本文所无法承担的。人大常委会组织有关专家，成立专门的司法改革研讨小组，或者由民间性的专门性学术团体，在官方的支持下进行具体方案、步骤的设计，都是可考虑的途径。如果有两种不同性质的改革研讨机构同时并存，更是一个值得欢迎的局面，因为，多个主体共同从事一项有价值的事业，将有望在竞争和合作中获得更大的效益。
四、人民法院内部机构的调整
(一)法官独立与法院内部机构的设置
关于法院设置的讨论，主要是为了解决法院作为司法机关独立于行政机关以及各种地方权力，从而保证国家法律适用统一的问题，也就是法院独立的问题。法院独立是司法权独立的外在体现，也是法官独立的基本前提。但是，法院独立与法官独立不可同日而语。前者只是后者的必要条件，而非充分条件；“司法权的独立并不当然意味着审判必不会遭受来自司法机关内部和其他社会势力的不当影响”。因此，将法官独立与法院独立分离出来加以考察，是有现实意义的。1982年10月22日在新德里国际律师协会第19届双年会上通过的《司法独立最低标准》第一条第一款规定，“法官应享有身份独立及实质独立”；1983年在加拿大举行的司法独立第一次世界全体会议上通过的《司法独立世界宣言》第“二之三条”规定，“法官在作成判决之过程中，应独立于其同僚及监督者。任何上级司法机构或任何高级的法官，均无权干涉法官自由的宣示判决”。由此看来，法官独立一定程度上已成为司法独立的一项国际准则。
学理上，可将法官独立分为三个方面的内容，或者说可从三个方面来保障法官的独立。首先是法官的职务独立，指“法官就其裁判行为不但有行动的自由，也有不受他人指示或命令的自由”；其次是法官的身份独立，指“除非法律规定，禁止在未经法官本人同意的情况下，变动其身份地位或予以调动他职等”；最后是法官的内心独立，指法官应具备排除各种干扰，做出理性、客观裁判的意识和能力。这三个方面中，后两个方面基本上是法官培养、选任、晋升和惩戒制度所要完成的任务；而第一个方面则主要涉及保障法官审判权独立行使的一系列制度安排，其中法院的设置及法院内部组织机构的安排是两个关键的环节。法院的合理设置排除了行政机关、地方权力以及上级法官对审判活动的干预；而法院内部的机构设置、权限划分和法官相互关系的现实状况，则关系着法官能否排除来自法院内部领导和同事的不当影响。
根据法官独立的原则，法院内部机构的设置应满足以下要求：首先，审理与判决应是统一的，不应由不同的主体进行。司法审判是一种连续性的活动，相应地，主体也应保持连续性，不宜人为地划分为不同阶段，由不同的人进行。这也是论证司法是一种个性化的活动，从而支持法官个人独立的主要理由。但这里说的主体统一，并不涉及审判组织的形态，在某些情形下，几位法官组成合议庭共同审理案件，与法官的个人独立并不矛盾。重要的是，具体案件的每名审判人员都应自始至终地参与庭审，并在完全自主的状态下就审理结果做出判断。这一要求的主要意义在于：通过把审判活动作为一个动态的整体对待，保证了审判权在具体案件中的统一，从而为法官的独立审判和权力、责任的明晰化提供了可能。其次，法官作为审判人员的地位应是完全平等的。这意味着，法官依照自己对事实和法律的理解做出的判断，在同一法院绝对没有被更改的可能。法院内部不应存在对已决案件或未决案件进行审查的机构，不应存在有权对法官的审判行为和审判结果随意加以指示、批评、干预的个人或组织。很显然，如果存在上述情形，法官将难以独立地进行司法决策。最后，法院的司法职能与司法行政职能分离并不受后者干预。法院作为多个法官共同工作的场所，其存在和运作当然少不了一定的物质设施和辅助人员的配备；法院在行使司法审判职能的同时，还担负着对本院日常工作进行安排，协调和管理的职能。后一种职能通常被称作司法行政。司法行政的职能与法院的司法职能在本质上是不同的，因而有着不同的要求：司法职能要求法官之间的平等和独立，而司法行政行为，作为行政行为的一种，自然包含着领导与被领导，监督与被监督的内容。这种本质差别，使它们并存于同一时空时，容易产生一定的紧张关系。这时候，由于法院的主要职责是司法，司法行政权就应看作一种从属的、保障性的权力，其行使应以不影响法官的独立审判为原则。这就要求，在法院内部机构的设置中，应将两者分离开来，并从制度上尽量减少司法行政权干涉司法权的可能性。
以上述要求作为一般的标准，以下对我国法院内部机构的设置作一分析和评价，并提出我们对有关制度改革的建议。
(二)法官内部关系的官僚化及其克服
我国现行体制下，同级法院的法官之间是谈不上平等的。对一个不担任行政职务的法官来说，在他上面有着一层层的领导——庭长、主管副院长、院长、审判委员会；这些领导都在一定范围内行使着对正在审理的案件作出批示或提出建议的权力。这实际是以行政机关的组织模式建构法院组织机构，以行政管理的方式维持司法机关的正常运作。这种体制与前文所述法官独立的要求显然背道而驰：法官之间有着行政级别的差异，平等无从谈起；处于较高官阶的法官有权干涉一般法官的审判事务，审理和判决在主体上并不统一；司法行政权不仅未与司法权区分，反而直接影响甚至取代了司法权。这种官僚化的司法官理体制，由于模糊了司法行政行为与司法行为的界线，使得审判活动中的权利义务难以明确，导致了诸多的弊端。比如，审理与判决的分离，使得司法决策的主体不清，不仅淡化了主审法官的责任意识，也为法外干预提供了便利；庭长、院长、审委会成员没有亲自参加庭审，对有关事实和法律问题的判断未必准确；上面两个方面又使审判活动在实体公正和程序公正两个层面均大打折扣，增加了公众对司法活动的不满和怀疑。因此，应改革这种司法管理模式，按照法官独立的要求对法院内部关系加以调整。具体的方案是：
(1)取消法院内部行政级别的设置，统一法官等级。在我国，法院内部关系的处理完全引入了经常为行政系统采用的等级模式。例如，省高级法院院长是副省级官员，副院长有厅局级和副厅局级的不同定级，各庭庭长是处级，副庭长是副处级，其他各级法院法官也都有这种行政级别的明确划分。正如贺卫方先生所言，这种管理模式是完全行政化的，是完全违背司法职业以及司法决策的内在要求的。这种级别划分体现了司法对行政的依附，从加强司法独立，提高司法机关地位考虑，应彻底取消。1995年生效的《中华人民共和国法官法》把法官分为四级十二等。这种法官等级制度似乎与行政级别脱离了联系，但过细的级别划分本身即体现了一种崇尚等级的思维方式。虽然各级、各等法官之间没有法定的领导与被领导的关系，但在我国极其严重的官本位思想氛围下，这种关系是极易形成的。一般来说，高级法院的法官影响较大，比低级法院法官更引人注目，这是正常的。但对这种由“工作岗位”决定的“事实”，完全没有必要的等级制度来强化。至于在同一法院法官中间划分等级，弊害更大：因为这样，高等级法官指导、干预低等级法官似乎就有了“合法依据”；而低等级法官也会有意无意地接受这种指导和干预。所以，对于法官等级，只需按照四级法院的设置分为四类加以区分，仅表示法官服务机关的不同；同一法院内部的法官等级则应完全取消，法官与其同事在制度上应是完全平等的。
(2)大幅度削减法院内部的行政职务。法院的职责是司法，而不是别的什么，因此法官的主要任务是办案，而不宜承担过多的行政事务。在我国法院中，院长、副院长、庭长、副庭长都是法官，有些甚至是资深法官，让这些人整日缠身于繁杂琐碎的管理事务，实际是对我国相当有限的司法资源的浪费。我们认为，一个法院除设一名院长从总体上负责本院管理事务外，副院长、庭长、副庭长的设置都可取消。应将大部分管理事务从司法人员那里分离出来，由专门的法院辅助人员和管理人员从事。比如，对某些与审判活动没有直接关系的后勤、服务性工作，由有关科室负责即可；而审理日程的安排、合议庭组成这类与审判活动直接关联的工作，可由书记官负责；对另一些关系到法院审判权运作的重大管理事务，比如各审判庭的组成、审判业务的年度分配以及法院的人事评议、财政预决算的审查等工作，可由一个专门的法官委员会负责。法官委员会包括5-10名法官(具体数额视法院规模而定)，委员由全体法官直接选举产生。由于这类工作大多是年度性或季节性的，因此委员会的决策方式是可行的，法官审判工作也不会受太大影响。
(3)院长职权的调整。作为一个司法机关的领导，法院院长主要行使三种职权：作为一般法官的审判权；作为法院主要管理者的行政指挥权；作为法院最高领导的对外代表权。这三种权力中，第一种权力与其他法官是平等的，不应有任何区别；最后一种权力主要是出于法院与外界联系以及对外发表意见的需要而存在的，没有太多实质性内容。最重要，也最难处理的是院长作为法院管理工作最高长官的职权。由于院长在司法行政事务方面的领导地位，院长在执行公务时稍有不慎就可能发生侵犯法官独立的情形。因此，对院长的管理权限应作一定限制。首先，应明确院长在重大司法行政事务上，只扮演一个组织者和协调者的角色；在法官委员会讨论决定这些事务时，院长只有与一般委员同等份量的一票。其次，法院的日常管理活动可交由法院管理官具体执行。法院管理官由法官委员会决定聘用，负责日常行政事务的执行。最后，院长在执行公务的过程中，没有权力对其他法官的审判活动指手划脚。如果出现这类行为，受到干扰的法官可向有关法官纪律组织投诉。此外，院长的报酬应与一般法官基本持平。院长虽承担了一定的管理工作，但其审案数量自然受到影响，因此，对一个司法机构来说，很难认为院长就比一般法官有更大的贡献。这样做的结果，就使得院长的职位只对那些有管理才能和抱负的人才具吸引力，而这正是我们所期望的——毕竟，法院是判案的地方，不应形成人人都想当院长的局面。
(4)审判委员会的改革
审委会制度作为我国司法制度的重要组成部分，早在新中国成立初期就已得到确立。按照现行《人民法院组织法》，这一制度的内容大致是：各级人民法院均设立审委会；审委会的职权是总结审判经验，讨论重大、疑难案件或其他有关审判工作的问题；审委会委员由院长提名，经同级人大常委会任免。在现实运行中，审委会制度还呈现出一些立法无法反映的特征。比如，审委会委员主要由法院院长、副院长和主要业务庭庭长以及研究室主任组成；审委会不仅讨论，还“决定”某些案件的处理；案件可由院长、副院长自行决定或由合议庭、独任审判员请求决定提交审委会讨论，有时庭长、副庭长也可请求提交讨论。关于审委会的工作程序，除有一个《最高法院审判委员会工作规则》外，并没有其他的立法或司法解释作专门规定。关于审委会决定的效力，根据《刑事诉讼法》第14条规定，“审判委员会的决定，合议庭应当执行”。因此，有学者指出，审委会对案件所作的决定可被视为“判决之上的决定”，“其效力明显优于判决、裁定和一般的决定”。即使合议庭多数成员意见与审委会决定不一致，合议庭也必须依据审委会决定作出判决；判决仍由合议庭成员署名，但要注明“本案经过审判委员会讨论”。
审委会制度是我国司法活动中“民主集中制”的典型体现。对这种集体决策方式的历史必然性及其在新形势下的不适应性，前文已有论及。鉴于这种制度与司法独立的一般要求完全相悖，加之其在现实运作中确实带来了一系列问题，学界的主导性的意见是对其进行限制或干脆取消。根据前文反复强调的法官个人独立的观点，我们认为，从长远来看，审委会制度应予取消。但正如某些学者指出的，在当前中国的制度环境中，审委会制度确实还发挥着一些积极的作用。而且，作为中国司法制度的一个“缩影”，审委会所承载的问题相当复杂，已远远超出了这一制度的存废本身。因此，在赞成取消审委会制度的前提下，我们主张采取一种比较现实、可行的改革策略。这包含两个方面的含义。首先，在改革的时机选择方面，审委会的改革应安排在法院设置的大幅度调整之后。主张保留审委会制度的苏力先生曾这样设问：“如果院长比较专断，或者地方党政机关和官员压院长，审判委员会难道不会为院长所影响所左右吗”?法官的回答是，“在这种情况下，审判委员会一般是顶不住的。但是，他们认为，这种问题甚至已经超出了审判委员会所针对的问题了。”这提醒我们，只有在法院作为一个整体的独立已不成问题的情况下，讨论审委会改革才有实质意义。同时，我们看到，当前审委会所具有的一些“积极作用”，也大多与我国法院不独立的“消极”制度环境有关。因此，只有经过了法院设置的大幅度调整，在司法权层面的独立已基本确立时，才有条件讨论审委会的存废问题。而到那时，在法院内部机构这一层面的改革中，审委会当然应予取消，因为审委会的组织形式和运作方式与法官独立的要求是完全相悖的；而且，审委会的存在，还将使为确保法官独立而进行的其他一些改革举措的效果大打折扣。其次，在改革的步骤方面，审委会改革应自上而下的进行。审委会的改革，不仅应考虑改革的时机，还应注意中国法院系统内部的差异。“事实上，基层法院和中级以及高级法院在我们的社会中所扮演的角色和所发挥的职能是不同的”；而且各级法院在人员素质、设施配备以及工作的规范程度等方面也不可同日而语。这使得，对审委会的改革即使可以在大体相同的时期内进行，具体改革步伐的推进也不可能是“齐头并进”的。最高法院和高级法院可以一步到位的取消审委会，疑难案件的审判由依法设立的“大法庭”行使，最高法院的司法解释权可考虑由其法官委员会行使。中级和基层法院，由于法官素质较低，审委会在保证办案质量和提高法官办案能力方面尚有一定意义，因此可在一段时期内予以保留。但其职能应变为咨询性机构，不再享有案件的实体决定权。即使如此，在我国的特殊国情下，仍存在法官依赖审委会的可能性，所以，待法院内部的人事变动基本稳定，职业法官队伍初步建立后，审委会还是应尽快取消。
原载《中国法学》2000年第2、3期
