做好法官员额制的“加减法”
 何 帆

(最高人民法院司法改革领导小组办公室规划处处长、高级法官)
 

       建立法官员额制是一项系统工程，既应当立足我国法院人员结构现状，又必须依托科学严谨、准确充分的数据分析。推进法官员额制，既要“做加法”，也要“做减法”。

        33%，最近成为司法界一个热门数字。按照最近公布的上海市司法改革试点方案，上海法院拟设置3至5年的过渡期，逐步将法官、审判辅助人员、行政管理人员的员额比例控制到33%、52%和15%。尽管上海只是试点，但改革“排头兵”的一举一动，还是有很强的示范效应。考虑到我国多数法院中，法官比例都超过33%。广大法官普遍关心的是，除正常离职、退休的人员外，今后哪部分人将被纳入“缩水”的员额？

       首先应当明确，即使在上海，“33%”也不是一个恒定的比例。按照上海方案，法官员额应当根据三级法院的审级职能，以及不同区域法院的案件变化情况，进行适当的调整。3至5年的过渡期，足以在人员不断层、工作不脱节的情况下完成这一调整。至于将33%的法官员额比例照搬到全国法院，更是“拍脑袋”的无稽之谈。我国幅员辽阔，各地法院案件、人员情况差别很大，有的法院一年结案5万件，有的法院不到1000件，两者法官数量却可能相差无几，如果机械地套用一个比例来确定法官员额，将导致忙者更忙、闲者更闲，忙闲不均情况进一步加剧。

        正是基于上述考虑，新近发布的《人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》（以下简称“四五改革纲要”）才提出，要根据法院辖区经济社会发展状况、人口数量（含暂住人口）、案件数量等基础数据，结合法院审级职能、法官工作量、审判辅助人员配置、办案保障条件等因素，科学确定四级法院的法官员额，对法官在编制限额内实行员额管理。这其中，辖区案件数量、法官工作量与审判辅助人员配置状况，是确定法官员额的三个关键定位点。

        在具体操作上，辖区案件数量、类型可以根据既往收案情况估算，但法官工作量、审判辅助人员配置状况，与法官员额却是互为因果的关系。一方面，配备多少审判辅助人员，直接影响到法官工作量的测算，而这些又会成为确定法官员额的重要依据。另一方面，由于我国尚未形成以办案法官为中心的法院人员配置模式，法官与审判辅助人员数量呈“倒挂”状态，常常是多名法官或多个合议庭共用一个书记员，牵扯法官大量精力。因此，在确定法官员额时，如果完全拘泥于法院人员结构现状，测算出的法官员额总量只会增加、不会缩水。只有着眼于未来，明确法官与审判辅助人员的比例关系，辅之以拓宽审判辅助人员来源渠道、建立审判辅助人员正常增补机制的改革措施，才有可能科学测算出法官未来的工作量，据此合理确定法官员额。

        事实上，“四五改革纲要”之所以提出建立法官员额制，一是要确保法官数量与案件数量相匹配，避免案多人少、忙闲不均；二是要确保审判辅助人员数量与法官数量相对应，减少法官事务性工作负担；三是要确保优秀法官集中在审判一线，压缩“不办案的法官”比例。归根结底，则是要推动建立以法官为中心、以服务审判工作为重心的法院人员配置模式。

       认识上述目的的同时，还应当正视以下四个客观现实：首先，我国的法官群体正处于新陈代谢的关键时期，近些年陆续进入法院的年轻法官，已经成为各级法院尤其是广大基层法院的办案主力，也是未来挑起司法大梁的“生力军”。其次，由于法官等级与行政职级挂钩，许多一线办案法官受制于职级、职数，只能长期以助理审判员身份办案。第三，相当一部分法官不是不能办案，也并非不愿办案，但因为业务、写作能力突出，而被安排从事司法调研、审判管理等工作，成为“不办案的法官”。第四，受历史因素影响，无论在审判部门，还是行政部门，各级法院的确有一部分知识结构和业务能力都不适合从事审判工作的人员，长期占用着法官员额。

       推进法官员额制，既要“做加法”，也要“做减法”。所谓“做加法”，是配合主审法官、合议庭负责制改革，将优秀的审判资源集中到一线办案岗位。所谓“做减法”，则是通过建立科学的人员分类方法、业绩评价体系和法官问责办法，完善不适任法官的退出的机制，减少非办案岗位占用的法官员额。

       但是，无论“做加法”还是“做减法”，推进时都应避免搞“一刀切”，更不能“唯资历论”或“唯职务论”。在选任主审法官时，庭长、审判长并不必然成为主审法官，一样应当经过公开、公正、严格的选拔程序，并定期接受考核。有些地方在确定法官员额时，拟让所有助理审判员“就地卧倒”，大部分转化为法官助理。这种做法易操作、阻力小、见效快，却是一条自毁长城、后患无穷的“歧路”，其弊害在于：一是加剧了行政化倾向。将助理审判员转化为法官助理，只是让原来批案子的坐堂问案、原来办案子的改去写不署名的判决，行政审批的“旧酒”不但被装入“新瓶”，还被变相合法化。二是伤害了广大年轻法官的工作积极性，加剧了人才流失速度，破坏了法官群体新陈代谢的进程。三是忽视了法院目前的人案结构现状，一旦法官员额迅速压缩、入职门槛变高、选任周期延长，多数基层法院将再次陷入案多人少的窘境，审判效率会大幅降低，司法公正更难以保证。

       总之，建立法官员额制是一项系统工程，既应当立足我国法院人员结构现状，又必须依托科学严谨、准确充分的数据分析。在测算法官员额、确定法官范围时，应当对法官的年龄、能力、部门分布、工作均衡度和心理状态进行详细深入的分析，充分比较不同方案对法院未来发展可能产生的影响。在选定“做减法”的对象时，一是应适当压缩综合审判部门的法官员额，彻底消除司法行政部门占用的法官员额；二是应通过完善法官业绩评价体系和法官惩戒制度，配合裁判文书说理性改革、裁判文书上网工作形成的“倒逼”效应，使不适任法官的退出渠道更加畅通；三是要给予那些虽然在非办案岗位工作，但知识结构、业务能力能够适应审判需要的法官再次选择的机会，使他们能够适时回任到审判部门。与“一刀切”的办法相比，上述消除冗员的方式虽然实施起来有难度、有阻力，还需要一个较长的过渡期，但更有利于优化法院人员结构、更有利于稳定一线办案法官，也为人民法院未来的科学发展留下了足够空间与新鲜血液。