我国律师管理体制改革的方向及其措施

章武生、韩萍

 

　　我国律师制度恢复以来，主要由司法行政机关对律师进行管理，这种管理体制是计划经济的产物，随着市场经济体制的逐步建立，该体制的弊端明显暴露出来。为了适应市场经济对律师管理体制的要求，建设具有中国特色的律师管理体制，1993年12月26日国务院批转的司法部《关于深化律师工作改革的方案》（以下简称《方案》）对我国律师管理体制作了重大改革，改革的方向是：从我国的国情和律师工作的实际出发，建立司法行政机关与律师协会行业管理相结合的管理体制。经过一个时期的实践后，逐步向司法行政机关宏观管理下的律师协会行业管理体制过渡。

　　《方案》规定，司法行政机关对律师工作主要实行宏观管理。其职责是。1、制定律师行业发展规划、起草和制定有关律师工作的法律草案、法规草案和规章制度；2、批准律师事务所及其分支机构的设立； 3、负责律师资格的授予和撤销；4、负责执业律师的年检注册登记；5、加强律师机构的组织和思想政治工作。

　　《方案》规定律师协会的主要职责是：1、总结律师工作经验，指导律师开展业务工作；2、组织律师的专业培训； 3、维护律师的合法权益；4、开展律师的职业道德教育，对律师遵守执业纪律的状况进行监督检查；5、按照国家有关规定，组织与外国、境外律师民间团体的交流活动。

　　应当说，《方案》确定的我国律师体制改革的方向、步骤是正确的，是符合中国国情的。但《方案》对司法行政机关与律师协会的职责划分还值得进一步研究。笔者认为，要从现行律师管理体制过渡到司法行政机关宏观管理下的律师协会行业管理体制，并使律协能够担负起行业管理的重任，应当积极做好以下四方面的工作：

　　一、转变观念，充分认识律师行业管理的必要性

　　我国自律师制度恢复以来，对律师一直实行的是司法行政机关的行政管理，不少人已经习惯了这种管理模式，认为司法行政机关有自上而下的律师管理机构，有丰富的律师管理经验，因此，没有必要改变现行律师的管理体制。还有的人认为，在我国，由行政机关管理律师更具有权威性，担心律师协会对律师进行行业管理的能力。在此情况下，对律师的管理要从我们已经熟悉的行政管理转变为我们不太熟悉的行业管理，首先就涉及到解放思想、转变观念的问题。要认识到由司法行政机关的行政管理转变到律师协会的行业管理。这不是简单的管理权限的转移，而是具有更深刻更长远的意义。它的必要性在于：1、实行行业管理能够适应律师和律师工作机构的特性。律师是以其所掌握的知识和技能独立地向当事人提供法律服务的专业人员，而非国家公务员，律师机构是中介组织而非国家机关。因而，对律师工作机构用行政管理的方式不能适应律师工作的特性，而应当由熟悉律师工作的行业组织来管理。对此，党中央也有明确的政策。《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：律师机构是中介组织，它的职能是服务、沟通、监督。要发挥行业协会师要依据市场规则，建立自律性运行机制。2、实行律师的行业管理符合国际上通行的律师管理模式，有利于我国律师组织的对外交流。从我们了解到的实行市场经济国家的律师管理情况来看，他们均实行的是行业管理。我们如果仍采取司法行政机关的行政管理模式，显然会对律师管理的对外交流带来不便，也不利于我国律师走向世界。因此。实行律师体制的行业管理，也是对外交流的需要。

　　二、加强律师协会自身建设，使全国和地方的律师协会能够担负起行业管理的担子

　　我国在1986年，即成立了全国性律师组织——中华全国律师协会。在这之前，各省、自治区、直辖市已经成立了律师协会。虽然律师协会成立已近10年，但其所起作用极其有限。由于大多数地方的律师协会没有独立的编制和人员，与同级司法行政机关律师管理部门合署办公，一套人马，两块牌子。因此，在这些地方，律师协会与行政机关也就很难区分。我们要实行行业管理，就必须改变这种局面。加强律师协会的组织建设和制度建设。

　　加强律师协会的组织建设，首先，要建立律师协会自己的领导机构。这个领导机构应由熟悉律师工作的执业律师组成，并有一定数量的领导在任职期间专门从事律师协会的工作。而不应由司法行政机关的领导兼任律师协会的领导。其次，为了保证律师协会有效地履行职责，律师协会内部应设立专门的工作机构。根据其他国家的经验。律师协会下设各类专门委员会，在常务理事会领导下进行工作。委员会的委员主要由各地律师协会推荐，同时也应有一定数量的司法行政人员、法官、检察官、法学学者参与。以便更好地吸收各方面的意见。律师协会还应有自己的办事机构，来处理协会的日常事务。办事机构应由律师和非律师组成。最后，律师协会要成为完全独立的自治团体和法人，还必须有一定的经济基础。借鉴其他国家的经验，结合我国的情况，我国律师协会的经费主要靠会费收入，其次是自己创收和接受捐款。同时，还应积极争取国家或地方财政拨款，

　　加强律师协会的制度建设，是要求全国和地方的律师协会，借鉴国际上律师行业管理的先进经验，结合自己的具体情况，制定出一整套切实可行的规章制度，使律师协会工作的各个方面都有章可循，以保证律师协会行业管理任务的顺利完成。从西方发达国家律师组织的情况来看，他们都非常重视律师组织的制度建设，特别是程序方面的制度建设。以日本为例，其律师联合会所制定的法规主要有《事务局职制》、《会计和资产规程》、《负责人选任规程》、《议事规程》、《调查室规程》、《宣传室规程》、《会长选举规程》、《资格审查程序规程》、《注册办理规则》、《人权拥护委员会规则》、《司法进修委员会规则》、《司法制度调查会规则》、《纲纪委员会规则》、《会长选举施行细则》等等。这些制度，对保障日本律师联合会的正常运作起到了非常重要的作用。我国律协工作要走上规范化的轨道，学习和借鉴国外的律师组织制度建设方面的这些先进经验是非常必要的。

　　三、科学地划分律师协会与司法行政机关的职责范围，真正确立律师的自治权

　　对律师享有自治权的程度，各国规定不尽相同，日本的律师被认为是享有最高自治权。根据日本现行《律师法》，其律师的自治主要表现在：（1）日本政府机关、检察机关对日本律师及其律师组织没有任何监督权。（2）对律师的资格承认、律师登记以及登记的管理完全由律师组织自行实施。（3）对律师的惩戒权，也由日本律师协会行使，其他任何机关或党派不能干预。[1]这一点，被认为是日本律师自治制度的根本性内容。而大多数西方国家对律师的惩戒通常是由律师组织和法院共同行使。因此，从这个意义上讲，日本律师的自治程度超过了欧美国家。至于其他方面的自治权，日本与多数西方国家差别不大。关于律师自治的根据或理由，日本学者认为“律师的使命是保护人权和实现社会正义。当律师履行这一使命而从事职业活动时，要站在与检察厅或国家行政部门相对立的当事人的立场上。并且还常常处于对法院行为必须进行批判的地位上。为了让律师很好地履行使命，就不应接受国家机关监督或惩戒的压力，同时，为了防止只有遵循官僚意志的人才能具有律师资格的弊害，就必须承认律师的自治。因此，律师自治不是律师的特权，而是为履行保护人权和实现社会正义的使命，律师负有规律自己行动的社会责任。[2]日本学者的意见应当说是有一定道理的。我国律师工作改革方案确立的律师在司法行政机关宏观管理下的自治的方针是正确的，是符合中国国情的，它既可以避免律师由于常常处于对法院、检察院以及一些行政执法机关行为批判的地位上，而受到其监督或惩戒的压力，又可保证在司法行政机关宏观管理下，律师自治沿着正确的轨道运行。但《方案》在司法行政机关与律师协会的具体职责范围的划分上，将一些本应由律师协会行使的权力划归司法行政机关，如律师资格的授予和撤销，执业律师的年检注册登记，则显然是不妥当的。这样规定的弊端在于：一是会导致重复劳动，分散力量，影响对律师的有效管理的不良后果，二是与《方案》确立的司法行政机关宏观管理的方针相悖。实际上，从司法行政机关的职责范围来看，司法行政机关既在宏观管理，又未摆脱微观管理；三是应由律师协会享有的一些实质性权力划归司法行政机关行使，会影响律师协会的权威性。而没有一定权威的律师协会，要实现其行业管理的职能是不可想象的。因此，需要重新划分司法行政机关与律师协会的管理权限，将对律师宏观管理以外的管理权全部划归律师协会，真正确立律师的自治权。

　　四、学习和借鉴各国律师组织行业管理的先进经验

　　各国律师组织特别是发达资本主义国家的律师组织在律师行业管理上大都积累了比较丰富的经验，行业管理的效果也是比较出色的。其功能和作用主要是：1、将分散的律师组成一个强有力的职业群体。各国的律师大都是私人开业的，高度分散的职业特征给律师的交流和在各项公共事务中的发言权带来了不利的影响，而律师组织通过将分散的律师组织起来的方式，以群体的力量来对社会施加影响。近几十年来，各国的律师组织在维护人权、政治改革、司法民主等领域大都发挥了积极的作用，并取得了显著的成就。2、改善法学教育，组织会员继续学习。为了促进法学教育，美国律师协会对法学院实行了合格鉴定制度，由于合格鉴定对法学院的课程设置、图书设备、师资力量都有标准和要求，这就对促进法学教育的发展和规范化起到了重要作用。目前，美国200多所法学院，尚有50余所未得到美国律师协会的承认。美国很多州规定申请律师资格者须毕业于合格的法学院。所谓合格的法学院，乃指美国律师协会教育委员会所认为合格者而言。英国的律师组织在改善法学教育方面也作出了显著的成就。英国的法学院主要是由大学和律师组织经办的，律师组织在法学教育方面提出过一系列改革方案．并将其中的部分方案付诸实施，收到了比较好的效果。其他国家的律师组织在改革法学教育方面也都取得了一定的成就。另一方面，各国律师组织普遍比较重视组织会员继续学习和专业化培训，多数国家的律师组织内部专门设立了培训委员会，负责律师的培训、实习、继续教育等工作。如英国的事务律师，每年需有两天时间参加培训，其他国家也大都有类似规定。3、监督和管理律师。各国律师组织，对于维护律师职业的荣誉都极为重视，在保证律师履行其职责上的责任和义务方面均做了大量工作。首先是制定职业道德标准，使律师有章可循。其次。是严格把好律师资格审查关。律师组织对申请律师资格的人通过资格考试、品行考察等措施，严格把好律师职业的大门，使不合格者及没有能力履行律师职业责任者难以成为律师。最后，是严厉惩戒律师的违法行为。在这一方面，美国的律师协会做得是比较出色的。会员如有违纪或犯罪情节，律师协会会自动展开调查，进行惩戒，绝不宽容，借以整饬纪律，维护荣誉。美国前副总统安格纽因逃税经法院定罪后。马利兰州律师协会即要求法院撤销安格纽的律师资格。美国前总统尼克松因水门罪案辞职后。加利福尼亚州律师协会即对尼克松的罪行展开调查，以备对尼克松交付惩戒，终使尼克松退出律师协会。[3]据统计，美国每年因违反职业道德而受到惩戒的律师多达上千人，每年被除名的律师上百人。4、为会员提供服务。律师组织在做好本行业管理工作的同时，还应为律师提供单个律师或事务所不能解决的而又是迫切需要的服务。唯有如此，才能得到律师的拥护。各国律师组织大都开展了这方面的工作。最常见的是为雄师提供法律图书资料服务。许多国家的律师协会和地方律师组织均建有相当完善的法律图书资料中心，供律师随时查阅。不少国家还对律师提供执业服务，提供各种职业保险和社会团体福利援助等等。此外，各国律师组织在繁荣法学研究、提高司法效能、联络会员感情等方面都发挥了重要的作用。我国律师协会在行业管理上要实现与国际律师管理模式的接轨，就必须学习和借鉴各国律师组织行业管理的先进经验，逐步建立起一套适合中国国情的律师行业管理制度。

　　（作者单位：河南大学法律系）